2019年5月23日，中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式印发，明确要建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，标志着国土空间规划体系顶层设计和“四梁八柱”基本形成，成为指导我国国土空间规划编制、实施和管理的纲领性文件，在我国空间规划发展历程中具有里程碑式的意义，对于今后一段时间国土空间规划体系的构建、实施和保障具有极其重要的指导作用。

空间规划是生态文明建设的重要内容，也是空间治理体系现代化的基础。伴随自然资源部的组建成立，关于国土空间规划的理解认识、规划层级体系、编制技术要点等再次成为学界、政界、以及技术从业者关注的焦点、热点问题.建立空间规划体系，推行“多规融合”，并监督规划实施，是此轮自然资源管理体制改革的重大突破。

什么是空间规划？

空间规划是指一个国家或地区政府部门对所辖国土空间资源和布局进行的长远谋划和统筹安排，旨在实现对国土空间有效管控及科学治理，促进发展与保护的平衡。

时间轴及脉络分析

回溯我国空间规划发展历程，先后经历了从浙江、上海等地力推的“两规合一”，到2008年《城乡规划法》提出的“三规合一”，到2014年国家发展和改革委员会等四部委开展的“多规合一”，再到2017年四部委推行的“空间规划”等阶段。新形势下的空间规划体系，融合各部门之间的职能要素，以此规避原先“政出多门”“九龙治水”等不合理现象。我国的空间规划体系起步较早，土地利用规划、城乡规划、主体功能区规划等都是其典型代表，但国土空间规划体系正式缘起于十八大提出的“大力推进生态文明建设，优化国土空间格局”。自此到自然资源部“三定”方案发布，其脉络及要求逐步更加清晰。

由此观之，国土空间规划的要求和目标即为发挥战略性、科学性、协调性、权威性的作用，健全用途管制，并对各专项规划起到指导和约束的作用。

国土空间规划主要要求与目标

其意义主要体现在四个方面：

国土空间规划的性质

国土空间规划的长期性、管控性和基础性，是区别于经济社会发展规划的重要特性。

空间规划和发展规划都服务于国家发展战略，但空间规划更注重长期可持续发展，具有约束性和基础性，而发展规划则更注重实现中近期发展目标，具有指导性和针对性；

二者都属于综合性规划，但发展规划涵盖经济社会发展的各个领域，涉及人力、资本、资源、科技等各类要素的合理配置，而空间规划则侧重空间资源的合理、高效和可持续利用，涉及国土空间的源头保护、过程管控和退化修复。

可见，二者虽关系紧密，但性质不同，不可相互取代。

现状问题

目前国土空间规划体系主要面临两大方面的问题。

国土空间规划发展趋势

1、机构改革，构建国土空间规划体系

《党的十九大报告》明确提出划定三区三线，统筹经济、政治、文化、社会、生态文明建设。

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出要强化国土空间规划对各专项规划的指导约束，推进“多规合一”，建立空间规划体系，推行“多规合一”并监督规划实施，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合。

《〈中华人民共和国土地管理法〉修正案（草案）》指出国土空间规划是各类开发建设活动的基本依据。

《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。

2、中央对国土空间规划的要求

⑴时间要求

自然资源部明确要求，2019年底前全面完成省级国土空间规划编制工作。——自然资源部关于做好省级国土空间规划编制的指导意见（讨论稿）

确保在2020年底前全面完成规划期至2035年的新一轮市县国土空间规划编制工作。——自然资源部关于做好市县国土空间规划编制工作的指导意见（征求意见稿）

⑵规划体系

国家提出构建“五级三类”的国土空间规划体系，分为国家、省、市、县、乡镇五级；包括国土空间总体规划、专项规划、详细规划三种类别。

案例导入——德国空间规划体系

德国人理性、严谨，凡事追求逻辑上的严密，这一特点在德国空间规划体系上表现为对“秩序”的追求，其颇具特色的空间秩序为我国构建完善的空间规划体系提供了有益的借鉴。

启示和建议

德国的土地产权制度、政治经济制度等影响规划的因素等都与中国有所不同，应将其空间规划体系的思维内化于中国实际，按照国家机构改革的要求，合理协调国家与地方、政府与市场、空间规划与部门规划、指导与空间、编制实施与监督的关系，构建统一协调的空间规划体系。

国土空间规划编制重点问题

与 40年前改革开放初期相比，当今社会无论政治、经济还是科学技术等条件均已发生了翻天覆地的变化。因此，国土空间规划的编制重点内容也应与时俱进。

1、资源环境承载力评价和适宜性评价

契合尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，根据区域资源环境基础状况，从国土空间系统各要素（包括水资源、自然生态、耕地资源、地质灾害、大气环境和水环境、地形地貌等）入手，对区域资源环境的限制性和承载能力进行评价，识别国土开发的资源环境限制性要素及限制程度。

在此基础上，结合区位、交通通达度、人口和经济发展等人文因素，开展区域适宜性评价，确定区域空间开发导向。

2、战略目标的确定

坚持国土开发利用与承载能力相匹配。国土空间规划要结合区域资源环境承载能力、用地布局适宜性评价和社会经济发展实际，统筹国土空间开发、利用、保护、整治，确定国土空间发展的总体目标，划定城镇化工业化建设、农业发展及生态安全格局。

3、 “三区三线”划定

“三区三线”（“三区”为生态空间、农业空间、城镇空间，“三线”为生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界）的划定及管控是发挥国土空间规划战略性、引领性、约束性、载体性作用的重要基础，是国土空间规划的核心内容。

“三线”之中的生态保护红线和永久基本农田的划定更基于“现状”保护的要求，而城镇开发边界更加侧重未来城镇发展诉求的预控。随着自然资源部整合多部委的规划职能，行使所有国土空间用途管制职责，“三线”将由现行多个部门各自划定，转向由自然资源部统一划定、管控转变。

三类空间既不像生态保护红线、永久基本农田保护红线，是国土空间资源保护的核心区域，又不像城镇开发边界是承载开发建设项目落地的主要空间载体，导致管控要求和划定方法弹性较大。因此，在三类空间划定过程中，必须根据各地区保护重点和发展差异，对指标进行差异化设定，形成更加符合地方实际的三类空间。

4、国土空间综合整治

针对资源环境问题，实施国土综合整治重大工程，修复和提升国土空间功能。开展以农用地、城乡建设用地、生态用地为主体的土地综合整治。

按照农业现代化生产的要求，采取土地平整、农村道路沟渠重新布局等措施，改造、降低农业生产的限制因素，多途径提高耕地质量。

推进城镇低效用地更新利用，完善市政公用设施和基础设施的配套，改善居民整体生活环境，提升城市整体风貌。

优化农村居民点用地布局，注重乡村自然人文景观保护与开发，有序推进“空心村”整治；大力推进生态环境综合整治，国土整治工作应与生态修复工作结合，提高区域森林覆盖率，减少水土流失保证生物多样性，维持生态系统平衡，还原自然属性，打造“山水林田湖草”生命共同体，促进生态文明建设。

国土空间规划是作为深化新型城镇化建设、推进国土生态文明建设、保障社会经济可持续发展的战略工具，是对国土空间未来利用的导向，应在区域资源承载的范围内，对城镇、农业和生态空间布局统筹优化，对土地、水体、林木、矿产、能源、生物等空间资源开发、利用与保护进行合理安排，因此，在编制时需要注重区域资源利用在各项约束条件下的效益最大化。